24. dubna 2003
Odbor civilního letectví Ministerstva dopravy ČR, v jehož čele od března loňského roku stojí JUDr. Josef Turecký, se v současné době mimo jiné velmi intenzivně zabývá přípravou velké novely zákona o civilním letectví. Hovořili jsme s ním nejen o tom, co vše musí příprava novely zahrnovat, ale i o dalších aktuálních otázkách civilního letectví, například o přípravách transformace České správy letišť či Řízení letového provozu ČR.
„Osvědčila se loňská malá novela zákona o civilním letectví?“
„Nemám ve zvyku hodnotit práci svých předchůdců, ani nevím, za jakých podmínek novela vznikala. Bohužel však musím konstatovat, že nevystihla potřebu legislativně řešit problémy, které v současné době na trhu odbavovacích služeb existují. Novela má za cíl regulovat odbavovací služby, které dříve v České republice regulaci nepodléhaly, ale nevystihuje zcela podmínky dané příslušnou směrnicí Evropského společenství. Také z institucionálního a definičního hlediska se bohužel nachází ve zcela jiné poloze, než předpisy Evropského společenství, což nám způsobuje některé problémy.
Například ustanovení článku 4 Směrnice Rady 96/67 ES z 15. října 1996 ukládá, že ‚řídicí orgán letiště nebo uživatel letiště nebo dodavatel služeb pozemního odbavování, který poskytuje služby pozemního odbavování, musí účty ze své činnosti pozemního odbavování důsledně oddělovat od účtů ostatních činností, a to v souladu s běžnou obchodní praxí. Nezávislý revizor jmenovaný členským státem musí zkontrolovat, zda je oddělování účtů prováděno‘. Není problém toto ustanovení článku 4 naplnit, ale malá novela k němu dodává, že ‚revizor musí rovněž kontrolovat, zda nedochází k finančním tokům mezi činností řídicího orgánu letiště, její správy a jeho činností pozemního odbavování‘. To znamená, že pokud je někdo výlučným správcem letiště, držitelem monopolního postavení na letišti – což je v České republice Česká správa letišť – nesmí svého výlučného postavení při pozemním odbavování zneužívat a nesmí přelévat finanční prostředky mezi jednotlivými účty a dotovat tak činnost odbavování (handling) z jiných příjmů, například letištních poplatků.
Malá novela ovšem nerozlišuje, zda letiště neprovozuje soukromý provozovatel, v jehož je vlastnictví. Není jasné, zda měl tvůrce zákona v úmyslu ingerovat do soukromého vlastnictví a zda takto můžeme regulovat soukromé podnikání. V České republice již soukromí provozovatelé letišť existují a stát tedy musí kontrolovat, zda oddělují účty, a měl by bránit i určitým tokům finančních prostředků. Snažíme se ovšem k této povinnosti přistupovat velmi pružně a vždy situaci posuzujeme z hlediska a v duchu směrnice ES bez ohledu na dikci malé novely zákona o civilním letectví.
Malou novelou byl na druhé straně zřízen Ústav pro odborně technické zjišťování příčin leteckých nehod, čímž jsme splnili závazek vůči Evropské unii. Dále jsme zavedli nezávislého koordinátora slotů, což byl další požadavek ze strany EU. Jedná se o otevřené zájmové sdružení právnických osob, v jehož řídicím výboru jsou zastoupeni všichni členové. Do sdružení může vstoupit každý, kdo projeví reálný zájem.“
„Jak pokračují práce na velké novele zákona o civilním letectví?“
„Vyhodnotili jsme předchozí přípravy, ale obor civilního letectví se vyvíjí tak rychle, že veškeré předchozí materiály, které máme k dispozici, jsou již téměř nepoužitelné. Vycházely totiž výlučně z dikce zákona, který vznikl v roce 1956, a to je z hlediska moderního pojetí naprosto neúnosné.
V současné době tedy zcela přepracováváme celé systematické uspořádání zákona. Musíme vycházet z toho, že předpis by měl mít tzv. nadčasovou formu, a měl by umožňovat provádění malých dílčích novel tak, aby se při tom celý ‚nezhroutil‘ a nevyžadovalo to náročnou úpravu všech souvisejících předpisů. Nové institucionální uspořádání by mělo být následující: měly by se nově pojmenovat jednotlivé hlavy zákona, který by měl být rozdělen do dvou částí, na ‚obecnou‘ a ‚zvláštní‘ část. Obecná část by upravovala obecné definice a principy letectví, platné pro všechny účastníky a subjekty civilního letectví bez rozdílu. Měli bychom v zákoně z právního hlediska podchytit komplexní správní řízení včetně vyjasnění pojmů a návaznosti na systém správního trestání. Dále bychom měli nově upravit kompetence. Valnou většinu provozních kompetencí bychom rádi převedli
na Úřad pro civilní letectví, který by se měl stát centrem aviatiky, takže ministerstvo dopravy by se zabývalo pouze legislativou – vrcholnými mezinárodními úmluvami, závazky státu a kontrolou fungování celého systému.V tzv. zvláštní části zákona bychom v jednotlivých hlavách rádi upravili jednotlivé předměty činností v oblasti letectví. Naším cílem je, abychom mohli tyto dílčí předměty přizpůsobovat vývoji ve světě a moderním předpisům nezávisle na sobě. Dále musíme do zákona implementovat celou oblast bezpečnosti civilního letectví (‚safety‘ i ‚security‘). V tomto směru se odehraje velmi významná diskuse s Ministerstvem vnitra ČR a Policií ČR. Dnes totiž veškeré povinnosti na úseku security v letectví spadají pod provozovatele letecké dopravy a letišť. Ti však ve skutečnosti nemají pravomoci na to, aby je mohli vykonávat. A my jim je musíme vytvořit, nebo je transparentně převést na jiné subjekty.
Samozřejmě bychom chtěli také institucionálně upravit letecké činnosti a názvosloví – což asi vyvolá značné diskuse. Celou řadu ustanovení budeme muset přizpůsobit předpisům Evropské unie, Schengenským dohodám a také vývoji v oblasti poskytování letištních služeb a řízení letového provozu. Vedle toho se musíme rozhodnout, zda zákon bude zahrnovat pouze civilní letectví, nebo zda bude platit i pro vojenské letectví. Navíc do této oblasti přistupují i kompetence policie, která sice v současné době má pravomoci, ale nikde na úrovni zákona nejsou definovány její povinnosti ve vztahu k letectví. A okruhů, jichž se nový zákon bude dotýkat, je ještě celá řada.“
„Zdá se, že vás čeká velmi složitá práce. Troufnete si odhadnout, jak dlouho by přípravy zákona mohly trvat, pokud by se například vztahoval opět jen na civilní letectví?“
„Návrh věcného záměru novely leteckého zákona by měl být podle legislativního programu vlády předložen již v prvním pololetí příštího roku. Nestydím se zdůraznit, že se bohužel mnoho let, kdy se na přípravě zákona mohlo pracovat, promeškalo. Nyní nám nezbývá než pokračovat dál v usilovné práci.
Někdy mě mrzí, že se příliš preferuje otázka železniční nebo silniční dopravy, zatímco letecká doprava zůstává poněkud stranou. Musíme si však uvědomit, že z hlediska přípravy legislativy je jedno, zda na nějakém letišti přistane pouze jedno letadlo za rok nebo několik tisíc – předpisy musejí být v pořádku v každém případě.“
„Jak pokračuje ratifikace Montrealské úmluvy ’99?“
„Zatím ji ratifikovalo pouze 29 zemí. Pro nás je však mnohem důležitější to, že přijetí Montrealské úmluvy ’99 vyvolá další změny ve vztahu k občanskému zákoníku z hlediska odpovědnosti dopravce. Existuje celý soubor otázek a bude nutné rozhodnout, zda půjdeme zvláštní úpravou pouze pro oblast civilního letectví, nebo zda se tato úprava promítne i do jiných obecných právních předpisů. K tomuto problému jsme zpracovali stanovisko, které jsme předložili legislativnímu odboru ministerstva. Ve stanovisku jsme analyzovali vlivy,
které přijetím úmluvy vzniknou, a do jakých předpisů se promítnou. Nyní je tedy třeba rozhodnout, zda úplně odizolujeme leteckou dopravu od občansko-právních vztahů a do jaké míry pak tyto povinnosti leteckých dopravců musíme promítnout do zákona o civilním letectví.“
„Jaké je stanovisko vašeho odboru k převodu některých letišť na kraje?“
„Iniciativa převodu letišť vzešla od vedení krajů. My tento problém zahrnujeme do komplexu prací na transformaci České správy letišť, protože ČSL sice vykonává činnost správce, ale je i provozovatelem letišť. Převedení letišť na kraje by mohlo vytvořit konkurenční prostředí a navíc by regiony mohly vytvářet vlastní regionální politiku poskytování letištních služeb. Myslím si, že o letiště budou dobře pečovat a budou mít lepší přístup k regionálním fondům EU na jejich rozvoj. Nicméně bude třeba ošetřit požadavky na bezpečnost a vojensko-politické požadavky. Proto porada ministra uložila zpracovat projekt tohoto převodu a k jednání budou samozřejmě přizváni vojáci i bezpečnostní složky. Chtěli bychom i nadále zachovat tato letiště pro létání, ale budeme muset respektovat také regionální zájmy.
Vize je taková, že letiště v Praze by zůstalo samostatně v kompetenci ČSL, která by se ze státního podniku transformovala na provozovatele letiště a do formy společnosti fungující podle obchodního zákoníku. Ostatní letiště by byla převedena na kraje, kde by se ustanovili noví provozovatelé. Pak by k jejich provozování měly přístup i soukromé subjekty, které se například na poskytování služeb na pražském letišti podílejí již z 80 procent.“
„Jak se vyvíjí jednání o přeměně státního podniku Řízení letového provozu?“
„O možnosti přeměny ŘLP na společnost fungující podle obchodního zákoníku jsme dlouho uvažovali a zkoumali ji. S panem ředitelem Maternou jsme však dospěli k závěru, že pro ty činnosti, které chtělo ŘLP provádět a kvůli nimž by bylo vhodné přetransformovat státní podnik například na akciovou společnost, je v současné době naprosto dostačující zákon o státním podniku, na jehož základě funguje ŘLP i dnes. Při řízení letového provozu musíme vždy respektovat požadavky vojenské obrany a koordinační dohody s armádou. Předpisy sice umožňují, že poskytovatelem služeb může být jiný subjekt než ŘLP, ale z hlediska správy vzdušného prostoru, vrcholných pravidel a kontroly pohybu ve všech částech vzdušného prostoru nepovažuji za vhodné, aby tato oblast byla již nyní zcela uvolněna z kompetencí státu. A to nejen z hlediska bezpečnosti letectví, ale i bezpečnosti země obecně. Navíc takový není ani trend ve světě. ŘLP tedy zůstane i nadále státním podnikem, a ačkoli již máme soukromé poskytovatele určitých služeb řízení letového provozu, převážná část poskytování těchto služeb zůstane i nadále v kompetenci ŘLP.“ Martina Novická
