27. října 2014
Právě před rokem otiskly Dopravní noviny v článku „Poštovní zákon nově reguluje již dříve liberalizovaný trh“ vyjádření Doc. JUDr. Ing. Radka Nováka, CSc., z Vysoké školy ekonomické v Praze, které poukazovalo na to, že namísto skutečné liberalizace oboru poštovních služeb se u nás zásahy státu do podnikání soukromých společností naopak zvýšily. Co se od té doby odehrálo?
Mezi Českým telekomunikačním úřadem (ČTÚ) a přepravními společnostmi, které poskytují zasílatelské služby, se v plné síle rozhořel zásadní spor. ČTÚ rozdává milionové pokuty, postižené společnosti se pak bez výjimky u soudu domáhají zrušení takových rozhodnutí. Podle nedávného vyjádření ČTÚ v tisku je jeho zájmem, „aby na trhu poštovních služeb platila pro podnikatele, kteří poskytují věcně stejné či srovnatelné služby, jednotná pravidla“. Přeprava nějaké věci je jednou z nejčastěji využívaných služeb. Potřeby společnosti v této oblasti jsou nesmírně rozmanité; proto se historicky vytvořilo několik různých právních režimů, v nichž mohou být věci přepravovány. Kromě poštovních služeb, jež se řídí zákonem o poštovních službách, jsou to například i zasílatelství nebo přeprava věci, které se řídí občanským zákoníkem.
ČTÚ není zákonodárcem
To se ale ČTÚ rozhodl změnit – chce sjednotit všechny tyto věcně shodné služby pod jediný právní režim, a to pod právní režim poštovních služeb. ČTÚ však není zákonodárcem, nemůže měnit náš právní řád. Rozhodovat o tom, zda na trhu přepravních služeb budou platit jednotná pravidla anebo zda budou mít podnikatelé a jejich zákazníci jako dosud více možností, jak podnikat a jak uspokojovat své potřeby, přísluší výhradně parlamentu. Sjednocení všech přepravních služeb pod režim poštovních služeb by navíc mělo katastrofální důsledky. Velmi specifický právní režim poštovních služeb je sice v některých situacích pro veřejnost výhodný, v jiných je však uspokojení potřeb veřejnosti možné jen s pomocí jiných než poštovních služeb.
Každý má právo použít poštovních služeb; to oceníte například v situaci, kdy potřebujete odeslat k soudu své odvolání. Poštovní služby se však poskytují podle jednotných, předem stanovených pravidel. Potřebujete-li tedy například sjednat podmínky přepravy své věci individuálně, můžete tak učinit jen v rámci přepravních smluv podle občanského zákoníku. Jak z uvedeného vyplývá, iniciativa ČTÚ je v přímém rozporu s platným právním řádem. Podle § 1 odst. 2 zákona o poštovních službách se o poštovní službu jedná jen tehdy, pokud se zákazník a podnikatel dohodli na uzavření poštovní smlouvy, a tedy i na tom, že se jejich vztahy budou řídit zákonem o poštovních službách. Jestliže se dohodli na uzavření zasílatelské smlouvy, a tedy i na tom, že se jejich vztahy budou řídit občanským zákoníkem, pak se samozřejmě o poštovní službu nejedná.
Ve svých rozhodnutích však ČTÚ toto ustanovení ignoruje – jednoduchou a zcela jednoznačnou zákonnou definici poštovních služeb nahrazuje svým vlastním výkladem, podle něhož o zařazení do poštovních služeb nerozhoduje právní režim služby, ale naopak její věcná povaha. Vtip je v tom, že ta je u všech přepravních služeb (ať už jde o skutečné poštovní služby, anebo například o zasílatelství) shodná.
Nesprávná argumentace
Účelem mého článku není podrobně rozebírat rozhodnutí, jež ČTÚ vydal. Mluvil jsem o nich s řadou právníků včetně advokátů, všichni nad argumentací ČTÚ nevěřícně kroutili hlavou. Takže jen pro ilustraci: ČTÚ vyjde z předpokladu, že se jedná o poštovní službu; protože se jedná o poštovní službu, podle § 5 odst. 1 zákona se jedná o poštovní smlouvu, a protože se jedná o poštovní smlouvu, podle § 1 odst. 2 zákona se jedná o poštovní službu… Jde o tzv. důkaz kruhem, který podle pravidel logiky žádným skutečným důkazem není. Pokud by ostatně ČTÚ vyšel z opačného předpokladu (nejde o poštovní službu), pak by stejnou úvahou dospěl k závěru, že se o poštovní službu nejedná. Tato argumentace je tedy bezcenná. V rozhodnutích najdeme pestrou přehlídku dalších (pseudo)důkazů kruhem. Vždy se na počátku předpokládá, že jde o poštovní službu, z toho se pak dovodí, že se v rámci dané služby jedná o poštovní podání, poštovní zásilku či poštovní síť (pokud by o poštovní službu nešlo, pochopitelně by se o ně nejednalo); z existence poštovního podání (poštovní zásilky, poštovní sítě) se pak na závěr „dokáže“ to, co bylo východiskem úvah – že se jedná o poštovní službu.
Posuzování služeb podle jejich věcného obsahu má podle ČTÚ vyplývat z § 1 odst. 2 věta druhá zákona, podle něhož mají poštovní služby zpravidla čtyři fáze (převzetí od zákazníka, třídění, přemístění a dodání předem určenému příjemci). Dlužno dodat, že tytéž fáze mají i všechny další přepravní služby. Citované ustanovení však ČTÚ vykládá způsobem, který neodpovídá jeho dikci – tak, jako by v něm stálo, že se služby, které zahrnují čtyři vyjmenované fáze, považují za poštovní. Jde o chybný postup označovaný v logice jako tzv. obrácená implikace – ve výroku se neprávem zaměňuje premisa a závěr z ní vyplývající. Stejná chyba, jako kdyby bylo ustanovení „poštovní schránky jsou zpravidla oranžové“ označováno za definici poštovních schránek, přičemž by se z něho dovozovalo, že jakákoliv oranžová věc je nutně poštovní schránkou.
Podle § 37 odst. 3 písm. d) zákona o poštovních službách ČTÚ v pochybnostech rozhoduje o tom, zda se jedná o poštovní službu. Mylná je však představa ČTÚ, že mu toto ustanovení dává právo rozhodovat podle jeho vlastních pravidel. Státní správu lze vykonávat jen v mezích zákona, každý správní orgán musí při své činnosti striktně dodržovat platné zákony. Věc je ještě horší o to, že žádná přesná pravidla, jež by si ČTÚ pro své rozhodování vytvořil, dokonce ani neexistují. Podívejte se na web ČTÚ, nic takového tam nenajdete. Tiskový mluvčí ČTÚ ostatně před časem přiznal, že se služby posuzují individuálně, ad hoc. Nedivme se pak, že se různým podnikatelům měří různě – například České dráhy mohou zůstat i nadále zasílatelem, soukromé společnosti, jež poskytují tytéž zasílatelské služby, jsou však násilně převáděny pod režim poštovních služeb.
U přepravců zavládla panika
Právní chaos, který ČTÚ svým rozhodováním způsobil, a paniku, kterou u přepravců vyvolal, ilustruje evidence provozovatelů poštovních služeb zveřejněná na webu ČTÚ. Ze 17 evidovaných podnikatelů se totiž poštovními službami zabývají ve skutečnosti jen tři. Ostatní se přihlásili v důsledku kampaně ČTÚ, který rozhlašuje, že se přihlásit musejí, protože se posuzování poštovních služeb ke dni 1. 1. 2013 zásadně změnilo. Zákon se však nezměnil, změnila se jen rozhodovací praxe ČTÚ. Tou zásadní změnou zákona má podle ČTÚ být jednak doplnění věty druhé v § 1 odst. 2, která, jak jsme již uvedli, nemá s definicí poštovních služeb nic společného, jednak doplnění věty druhé v § 5 odst. 1, jež (pokud do ní za pojem „poštovní služba“ dosadíme jeho zákonnou definici) zní: „Za poštovní smlouvu se považuje jakákoliv smlouva, jejímž předmětem je činnost podle poštovní smlouvy.“ Že jde o tautologii, z níž vůbec nic nevyplývá, zdůrazňovat netřeba. Jedné ze společností, která se dosud nátlaku nepodrobila a odmítá se registrovat jako provozovatel poštovních služeb, ČTÚ dokonce uložil pokutu ve výši pět milionů Kč. Tato společnost sice podniká na základě řádného živnostenského oprávnění pro obor zasílatelství, přičemž poskytuje zasílatelské služby, přesto ji však státní úředníci stíhají. Čím se provinila? Řídila se zákonem.
Ve svém nadšení pro rozšíření okruhu poštovních služeb o zasílatelství (a pohříchu i o rozšíření okruhu své působnosti) si Český telekomunikační úřad neuvědomuje, že ani ústřední orgán státní správy není oprávněn zasahovat do tak výsostné sféry soukromého práva, jakou je uzavírání smlouvy mezi podnikatelem a jeho zákazníkem. Zákazník uzavře s podnikatelem zasílatelskou smlouvu, která se řídí občanským zákoníkem. Následně však ČTÚ rozhodne, že uzavřel jinou smlouvu – poštovní – a že se jeho právní vztahy s podnikatelem řídí jiným zákonem – zákonem o poštovních službách. Rozhodne tak ve správním řízení, jehož se zákazník jako jedna ze smluvních stran ani neměl právo zúčastnit. Je něco takového vůbec v právním státě možné? Nemělo by, ale je.
Rozhodne až soud?
Všechna dosud vydaná rozhodnutí byla napadena soudní žalobou. Jen stěží si lze představit, že by soud tato rozhodnutí nezrušil. Podle běžné praxe k tomu však dojde až za dva roky. Mezitím se stane spousta věcí, které postižené podnikatele neprávem poškodí, ne-li přímo zlikvidují. Zákon sice dává poškozeným podnikatelům právo poté, co budou rozhodnutí zrušena, vymáhat na státu úhradu všech způsobených škod, to je ale dost pozdní náprava. Rozhodnutí ČTÚ jsou pravomocná, i když zcela pomíjejí platný právní řád. Chci věřit, že se přece jen najde nějaká vnější síla, která vykolejený vlak ČTÚ vrátí zpět na koleje našeho právního řádu. Čím dříve se tak stane, tím menší bude rozsah vzniklých škod.
Eduard Prandstetter
Autor tohoto článku řadu let pracoval jako ředitel odboru poštovních služeb na ministerstvu hospodářství, ministerstvu dopravy a spojů, ministerstvu informatiky a na Českém telekomunikačním úřadu. Je také autorem zákona o poštovních službách (s výjimkou jeho poslední novely), před několika lety zastupoval Českou republiku při jednáních v Bruselu o novelizaci tzv. poštovní směrnice. V současné době je v důchodu.
